La riflessione, l'avv Bulotta: "L’eterna guerra tra Politica e 'macchina' burocratica"

di LUIGI BULOTTA*

L’eterna guerra tra Politica e”macchina” burocratica

Lo dicono tutti e, dunque, sarà vero: i mali dell’Italia sono causati dai funzionari pubblici, siano maledetti, messi lì solo per complicarci la vita, mangiapane a tradimento. Una volta i mali dell’Italia erano tutti colpa del “Governo ladro”, “Piove, Governo ladro”, recitava la bonaria parodia degli slogan contro il governo e in generale contro il potere costituito, colpevole di tutti i mali possibili e quindi anche della pioggia.

Dopo l’avvento  della nota legge Bassanini che ha separato l’attività di indirizzo e controllo, spettante agli organi politici, dall’attività di gestione spettante alla dirigenza, le colpe sembra non siano più del Governo, per cui ora dovremmo dire “Piove, burocrazia ladra” !! D’altronde, come ebbe modo di affermare anni addietro l’ex premier Matteo Renzi in persona: “Le riforme non rappresentano un attacco alla democrazia, ma “un attacco alla burocrazia”.  Analoghi obiettivi si è posti il ministro Madia con la riforma avviata nel 2016, come sta facendo lo stesso attuale ministro per la Funzione pubblica Paolo Zangrillo il cui obiettivo, più volte dichiarato, è quello di creare una burocrazia amica dei cittadini e delle imprese. Lo stesso obiettivo si propongono i vari sindaci e presidenti di regione ogni qual volta si insediano dopo le elezioni annunciando riforme dell’apparato burocratico, snellimento di procedure, miglioramento dei servizi, ma alla fine, spesso e volentieri non cambia nulla o quasi nulla.

Tanto per non andare lontano, nella nostra Calabria la burocrazia è un disastro: da uno studio effettuato nel 2021 dall’Università svedese di Goteborg, su 208 regioni europee esaminate, ci collochiamo a livello europeo al penultimo posto; peggio della Calabria c’è solo la regione di Bucaresti-Ilfov in Romania. D'altronde l’Italia è solo al 23° posto a livello europeo per la qualità offerta dai servizi pubblici. Tra i 27 paesi europei, solo Romania, Portogallo, Bulgaria e Grecia hanno un risultato peggiore.

Ma vediamo un po’ di capire meglio il problema e di fare chiarezza, per amore della verità; infatti, quando si vuole intraprendere la strada del cambiamento il primo passo è il rispetto della verità. Chiediamoci, allora: che cosa è la burocrazia, questa tanto vituperata burocrazia?  Il termine oggi assume un valore dispregiativo teso ad indicare l’eccessivo iter o i vincoli che si frappongono per il raggiungimento di determinati obiettivi personali o pubblici. Il termine burocrazia deriva dal francese bureau (“ufficio”) connesso al  greco Karátos (“potere”). La parola burocrazia, quindi, vuol dire, alla lettera, "potere dei funzionari" e si intende l’organizzazione di persone e risorse destinate alla realizzazione di un fine collettivo secondo criteri di razionalità, imparzialità e impersonalità.

Quindi, burocrazia è un sistema complesso fatto di persone con vari ruoli e competenze che fanno parte di una organizzazione disciplinata da regole, cioè da leggi, regolamenti, atti amministrativi. Il termine venne in effetti usato inizialmente in riferimento al potere dei funzionari statali, ma in seguito fu esteso alle grandi organizzazioni in generale: oltre che enti statali, aziende commerciali, sindacati, università ecc.  In questo senso lato si intende per burocrazia una struttura gerarchizzata che opera seguendo regole precise.

Attualmente la parola burocrazia è intesa come inefficienza della pubblica amministrazione, evoca le lunghe file agli sportelli, montagne di certificati inutili che sono richiesti per mandare avanti una pratica, regolamenti incomprensibili, risposte evasive o addirittura sbagliate, insomma la cinica indifferenza di una macchina impersonale nei confronti delle esigenze e dei bisogni dei cittadini. Eppure, la burocrazia dovrebbe essere una struttura funzionale alla produzione di grandi quantità di lavoro e può essere considerata, almeno a livello di modello ideale, la forma più efficiente di organizzazione finora realizzata.

 “La burocrazia è stata pensata quale garanzia di legalità in un modello di Stato incentrato sul primato della legge. Le regole sono uguali per tutti, approvate da un Parlamento rappresentativo e applicate in maniera imparziale e quasi automatica da pubblica amministrazione e giudici.
Sono passati quasi tre secoli e siamo ben lontani da quell’idea illuministica: da anni (molti, troppi) è diventata una forma di complicazione, che estenua i cittadini e intralcia i procedimenti. Il risultato concreto, quello con cui ognuno di noi si trova quotidianamente ad avere a che fare, è un meccanismo così cavilloso nel quale si perde di vista l’obiettivo finale, cioè l’interesse pubblico. Insomma, la burocrazia è ormai uno dei maggiori “costi” della nostra esistenza, che favorisce la corruzione e potenzia la disaffezione verso lo Stato”.

E’ quanto scrive il costituzionalista Alfonso Celotto, in un suo libro “E’ nato prima l’uomo o la carta bollata? Storie incredibili (ma vere) di una Repubblica basata sulla burocrazia”. In questo libro, racconta alcuni dei problemi che ci hanno portato al punto in cui siamo: troppe leggi, troppa lentezza, troppi enti, troppa frammentazione di competenze, un linguaggio troppo oscuro. Una volta apposta anche l’ultima marca da bollo necessaria, è davvero possibile vivere secondo la normativa vigente, oppure manca sempre qualcosa, il modulo H-bis?

D’altronde della burocrazia si scrive e se ne parla sempre e da sempre. Sono note le opere di Honorè de Balzac, tra cui “Fisiologia dell’impiegato” trattato semiserio del grande scrittore francese dei primi dell’800’, che descrive la burocrazia come l’invenzione perfezionata del mondo moderno, in grado di impedire o ritardare ogni cosa e anticipa le denunce contemporanee che ogni cittadino, prima o poi, rivolge all’infernale macchina burocratica. Tanti sono gli attacchi agli impiegati che fa De Balzac, con battute e ironia, definendoli come “un prodotto che nasce, si scopre e si sviluppa soltanto nelle calde serre di un governo rappresentativo che ne fa un suddito”; ma non mancano quelle ai politici “Oggigiorno il peggior stato è lo Stato” e “Un segretario particolare è un amico pagato dallo governo”, e ancora “La Camera vuole amministrare e gli amministratori legiferare. Il Governo vuole amministrare e l’amministrazione governare. Per questo le leggi sono regolamenti e le ordinanze a volte diventano leggi”.

 Insomma, un’opera quanto mai attuale dal momento che da allora ad oggi poco è cambiato e, alla fine sono sempre i Governi che alimentano la tanto vituperata burocrazia, con leggi, regolamenti, decreti che creano solo procedimenti ad ostacoli che rendono la vita difficile ai cittadini. Basti pensare, è solo un esempio, che in Italia l’87 per cento dei contribuenti non riesce a compilare la propria dichiarazione dei redditi che è talmente complicata che costringe a ricorrere a un professionista e a doverlo pagare.

Ed allora, tornando alla divisione dei poteri di bassaniniana memoria, constatiamo che alla politica spetta l’indirizzo, alla politica spetta fare le leggi, i regolamenti, gli atti di organizzazione; quindi chi gestisce, cioè la burocrazia, si trova ad operare in un contesto dove le regole le fa la politica, l’organizzazione la approva la politica e la burocrazia deve applicare quelle regole e gestire le attività in quella organizzazione fatta dalla politica. Senza dimenticare che è sempre la politica, al di là della meritocrazia, che sceglie e prepone i dirigenti apicali e non, pilota in qualche modo i concorsi e alla fine fissa le regole e individua le persone in un sistema dove sempre la politica ha la magna parte! E anche sulla gestione riesce a condizionare e, ahimè, a volte a ricattare la burocrazia. Peraltro, la politica oltre all’attività di indirizzo, compete anche quella di controllo dell’operato della burocrazia.

Quindi, se la politica non sa controllare e non controlla, di chi è la colpa?  La politica, inoltre, valuta anche i dirigenti degli uffici di diretta collaborazione, quindi ha tutto in mano direttamente o indirettamente. Ma la colpa di tutto, però, è sempre della burocrazia, ahimè: “Piove, burocrazia ladra. Non è con la colpevolizzazione e i riti espiatori che si assicura il funzionamento di questo snodo cruciale della società moderna.

La Pubblica Amministrazione in Italia soffre dei problemi propri di ogni corpo burocratico, che il filosofo e sociologo  Max Weber ci ha insegnato a conoscere, e di quelli indotti. A Weber si deve lo studio della burocrazia come fenomeno tipico dell’età moderna. La burocrazia è, per Weber, una forma particolarmente pervasiva, e per certi aspetti pericolosa, del processo di razionalizzazione della società e implica direttamente la gestione non tanto di oggetti, macchine o procedure, quanto piuttosto di esseri umani, i quali devono essere organizzati per conseguire finalità specifiche. Gli effetti deleteri di questa organizzazione vengono ormai comunemente attribuiti alla burocrazia, o meglio ai burocrati, cioè a coloro che, a vario titolo, operano all’interno di questo apparato e ne applicano le regole.

Non dobbiamo però, dimenticare che le leggi, di bassa qualità, confuse, disorganiche le fanno i Parlamenti. In Italia se ne fanno dieci volte di più della Gran Bretagna, per non parlare delle Regioni. Quanti Enti istituire, quante persone metterci, con quali criteri e principi di responsabilità lo ha deciso la politica. Balzelli e laccioli, commissioni, comitati non li fa la burocrazia, la burocrazia è tenuta ad applicarli.

Oggi la struttura è invecchiata, demotivata, malpagata, socialmente screditata. Infierire, farle pagare il peccato originale della sicurezza del lavoro bloccando, ancora, turn over, concorsi, percorsi professionali e contratti produrrà danni enormi. Ridurre gli stipendi ai livelli apicali va bene ma riformare è più che tagliare. Servono nuove norme che facilitino le decisioni: oggi se agisci commetti abusi e se non fai ometti, e si ricade nelle responsabilità penali. Servono nuove regole responsabilizzanti e premianti ed un progetto che restituisca dignità e ruolo ai dipendenti pubblici, che rafforzi l’identificazione nella mission istituzionale.

Ma la vera causa dell’inefficienza del sistema sta fuori della pubblica amministrazione: va cercata nella legislazione sovrabbondante e contraddittoria, nei vari balzelli che regolamenti e disciplinari introducono esasperando i tempi delle pratiche,  nelle selezioni del personale, spesso pilotate dalla politica, che attribuiscono posti anche di rilievo a persone inadeguate e impreparate che, a volte, sono pure premiate con incentivi e indennità aggiuntive. D’altronde lo statunitense modello dello Spoil sistem (di recente ribattezzato come Twist sistem), preordinato ad evitare il consolidarsi di reti di potere, è stato introdotto in Italia, con consenso unanime di tutte le forze politiche, proprio per far decadere al momento opportuno dirigenti non allineati al politico di turno e sostituirli, a volte, anche con persone professionalmente inadeguate, ma vicine politicamente e disponibili ad assencondare le superiori volontà.

Ma questo sistema di continui balli e balletti dei dirigenti, con continue modifiche delle strutture organizzative preordinate non a migliorare l’apparato ma solo a far decadere i dirigenti e nominarne altri, è un vero e proprio boumerang, e i politici non se ne accorgono, perché alla fine si reca solo danno all’apparato e al sistema amministrativo che, alla lunga, non può che ritorcersi sulla stessa classe politica.

E’ inutile accusare la tecnocrazia per le azioni sbagliate dell’ UE quando sono i Governi a fare e disfare l’Europa secondo le loro convenienze” ha scritto Barbara Spinelli, giornalista ed ex membro del Parlamento europeo. E’ bene non confondere le cause con gli effetti. Ormai, insomma, è guerra a tutto campo contro la burocrazia, fatta di roboanti affermazioni di principio circa l’importanza di una burocrazia sempre più snella, efficiente ed informatizzata e di pubblici proclami, che prefigurano la fine delle burocrazia intesa come esercizio di un potere arcaico e totalizzante, grazie a leggi moderne e ad interventi decisi sulla pubblica amministrazione ed i suoi “burocrati”.

Dall’altra, come spesso accade nella politica, sembra di vivere in una commedia dell’assurdo, per cui quanto più se ne parla in termini enfatici e taumaturgici, tanto più si va in direzione opposta ed antitetica rispetto alle affermazioni ed ai proclami tanto ostentati.

Emblematica è, a tal proposito, l’abitudine degli ultimi anni di dare nomi esplicativi ad interventi normativi – tutti indispensabili per la difesa democratica dell’economia del paese e, quindi, tutti rigorosamente approvati con decreto legge sulla cui conversione è stata posta la fiducia – il cui contenuto, spesso, va in direzione totalmente opposta al nome attribuito. Chi non ricorda il decreto “salva Italia” del Governo Monti, la cui presentazione è stata accompagnata – oltre che dalle lacrime del Ministro Fornero – dall’utilizzo martellante e strategico, dal punto di vista comunicativo, dei termini “equo” ed “equità”.

Il decreto, in realtà, ha dato il via alla riforma del sistema pensionistico ed ha anticipato il pagamento dell’Imu, aumentandone la base imponibile al fine di raggiungere il pareggio di bilancio imposto dall’Europa; tutte le scelte di politica economica e tributaria si sono rivelate all’evidenza fortemente inique e spesso a vantaggio dei “poteri forti” (a buona pace dell’equità). Lo stesso può dirsi per il decreto “cresci-Italia” seguito, un anno dopo, dal decreto “del fare” del Governo Letta i cui “effetti di crescita economica” gli italiani stanno costatando sulla propria pelle ogni giorno. La legge di delega “sulla semplificazione degli adempimenti per i cittadini e le imprese”, del Governo Letta avrebbe dovuto rappresentare il colpo di grazia alla burocrazia ed alla complessità dell’apparato burocratico. Essa prevedeva, infatti, una serie di deleghe miranti ad un riassetto normativo, alla semplificazioni per i cittadini, le imprese ed in materia fiscale, ed infine l’ennesima delega per la razionalizzazione e semplificazione della pubblica amministrazione.

Sarebbe interessante verificare quante di queste opere  sono state portate a compimento con l’emanazione del relativo decreto delegato, e quante tra questi ultimi siano realmente riusciti a semplificare la burocrazia. Il reale contenuto delle “riforme” è però tenuto abilmente celato da una tecnica di redazione delle disposizioni normative che ha dell’incredibile. Le leggi, infatti, contengono deleghe, rinvii a catena, aggiunte o tagli decontestualizzati e sono spesso ambigue, irrazionali ed incoerenti; solo un’opera di certosina esegesi può farne comprendere il reale contenuto (basta leggere le note in Gazzetta Ufficiale che accompagnano la pubblicazione delle leggi per comprendere la reale portata e la gravità della situazione) e spesso la tecnica di redazione degli atti normativi ha proprio lo scopo di rendere incerto ed incoerente un sistema politico che agisce in aperta contraddizione con quanto promette.

Basti pensare al decreto “Cura Italia” del 2020 che ha disposto un complesso di misure volte a fronteggiare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, che spaziano dal potenziamento del sistema sanitario alla giustizia, dal sostegno al mondo del lavoro al finanziamento delle imprese. Quali sono stati gli effetti?

Leggi settoriali, intersettoriali, di manutenzione normativa, leggi “provvedimento”, decreti legge, deleghe al Governo (ancora peggiore è la consuetudine della “delega correttiva aperta” che ammette un intervento del Governo che può arrivare a contraddire la stesa legge di delega), appare del tutto chiaro il tasso di “precarietà normativa” che rinvia sempre più frequentemente all’intervento del Governo ed alla completa esautorazione del Parlamento. L’ipertrofia normativa, la sua frammentarietà e la totale asistematicità sono anche il sintomo dell’obiettiva difficoltà di agire a livello nazionale in un contesto economico globale che ci vede svantaggiati rispetto alle economie mondiali più forti e ad un sistema economico globale, talmente potente, da influenzare l’economia degli stati-nazione. Inoltre mostrano l’incapacità o la malafede della classe politica che “scarica” sulle fasce socialmente ed economicamente più deboli il peso della crisi.

Alla luce di tali considerazioni appare del tutto paradossale l’attacco diretto alla burocrazia delle forze politiche: la burocrazia è la causa della crisi economica, la burocrazia è incapace di gestire il rinnovamento, la burocrazia è vecchia e scollegata dalla realtà, la burocrazia non sa e non vuole utilizzare le innovazioni tecnologiche, la burocrazia utilizza le norme per rafforzare il suo potere. Nessuno però analizza la crisi della burocrazia in un contesto più generale che la vede costretta ad applicare norme (create dalla politica) schizofreniche, spesso in contraddizione e quasi sempre incomprensibili. Ogni disposizione di legge di carattere generale ed astratta ha una tale miriade di discipline particolari, eccezioni, altre norme in contraddizione, da renderne pressoché impossibile un’applicazione equa e corretta.

E’ molto facile per la politica creare un sistema normativo “perverso” e poi lamentarne la cattiva applicazione! Tutto ciò non significa che la nostra burocrazia non abbia enormi problemi e che le critiche che le vengono rivolte non siano spesso assolutamente meritate. Occorre riportare il problema nelle giuste dimensioni ed evitarne strumentalizzazioni e falsi alibi da parte del sistema politico. Diverso, infatti, è il problema di funzionari e dirigenti vagabondi, lavativi, assenteisti, che non fanno il proprio dovere, i cosiddetti “fannulloni”; diverso è ancora il problema di dipendenti truffaldini, corrotti che commettono abusi e reati; qui non si tratta di regole farraginose, di balzelli che allungano le procedure, si tratta di persone che violano i doveri comportamentali di un pubblico dipendente; ciò attiene alle responsabilità del dipendente e quindi alle violazioni che hanno riflessi sul piano disciplinare  e, se il caso, anche penale, e che vanno sicuramente perseguiti e condannati.

Non si può, invece, colpevolizzare un dipendente che applica le regole, anche se farraginose, ma va perseguito e punito un dipendente che non lavora, che lavora male, si comporta male, che rallenta l’iter delle pratiche, richiede adempimenti non dovuti.  Certo, non si possono esasperare i procedimenti e allungare, anche con espedienti, i tempi, facendo penare i cittadini. Ma diciamoci la verità, senza ipocrisie e falsi proclami: quando la società è sana e la politica è buona, la Pubblica Amministrazione funziona. Se ci sono amministratori onesti e capaci che vogliono governare per il bene della collettività, la burocrazia funziona o è costretta a funzionare con le buone o con le cattive misure; i provvedimenti sanzionatori ci sono e vanno applicati. La politica insana e incapace, invece, cerca l’alibi dell’inefficienza nella burocrazia.

Per fortuna, anche se sono una razza in estinzione, qualche buon politico esiste e sopravvive, sappiamo allora scegliere quando votiamo. Chi ha buone idee ed è portatore di valori e principi, burocrazia o non burocrazia, le porta avanti, perché ha i mezzi per farlo, e non da le colpe agli altri!!  CERCHIAMO DI ESSERE ONESTI !!!

                                                                                         *avvocato

CLICCA QUI