Migranti, Protocollo Italia/Albania: riflessioni sulla prima sentenza della Corte di giustizia europea

di MARIA GRAZIA LEO

Finalmente è arrivata la tanta attesa sentenza della Corte di Giustizia Europea (CGUE), sul tema migranti e nello specifico sul Protocollo d’intesa Italia-Albania,siglato nel novembre 2023 dal Governo italiano nella persona del Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e dal Governo albanese nella persona del premier Edi Rama; accordo poi ratificato in Italia con legge n.14 del febbraio 2024. Proprio nel luglio di un anno fa, scrivendo della tragedia di Cutro in merito alle decisione appena presa -dalla Procura della Repubblica di Crotone- sulla richiesta di rinvio a giudizio di alcuni componenti della Guardia di Finanza e della Guardia Costiera per naufragio colposo e omicidio colposo plurimo…a conclusione della nostra analisi ci eravamo permessi di allargare l’orizzonte sulla questione migratoria, manifestando tutte le nostre perplessità politiche ed i nostri dubbi giuridici sulla fattibilità, funzionalità, sostenibilità e quindi complessivamente sul buon esito dell’operazione Albania, attivata inizialmente solo come procedura di frontiera accelerata o di trattenimento per il rimpatrio di migranti, provenienti da paesi di origine sicuri.

Avevamo inoltre considerato il rischio di uno spreco economico che lo Stato italiano si apprestava a sostenere per l’allestimento delle strutture, il mantenimento del personale a ciò preposto, per i collegamenti burocratici e amministrativi da remoto e così via dicendo, quando -alla fine della storia- questo progetto si sarebbe potuto – se voluto- fare direttamente in Italia. Già allora -prima che il Protocollo fosse ratificato dai rispettivi parlamenti- per tutte le anomalie che presentava nell’accordo firmato dai premier dei due Stati, lo definivamo ironicamente un” gran capolavoro” del governo di centro-destra a guida Meloni.

Ed infatti-un anno dopo- non ci eravamo propriosbagliati! Prima di giungere alla conoscenza del dispositivo della Corte di Giustizia europea, per dovere di cronaca e per una maggiore chiarezza nei confronti dei lettori, proviamo ad esporre in sintesi i contenuti principali di questo Protocollo, poi messo in discussione dai giudici italiani nel momento in cui sono stati chiamati a decidere sulla convalida dei trattenimenti dei migranti in Albania. Con questo accordo si è voluto esternalizzare o spostare territorialmente la procedura d’asilo dell’Unione europea, invece che nel territorio italiano, in centri sempre sotto la giurisdizione italiana -nel rispetto anche della normativa comunitaria- ma che sono collocati in due cittadine dell’Albania – Schengjn e Gjader- uno Stato che però non fa parte della Ue, e non è un piccolo dettaglio. In una prima fase di attuazione del Protocollo, queste determinate aree albanesi, concesse a titolo gratuito, servivano per effettuare procedure di frontiera accelerate o di rimpatrio dei migranti intercettati e salvati in acque internazionali dalla Guardia Costiera, che non avevano diritto ad entrare in Italia e di risiedervi.

Presso il porto di Schengjn – hotspot- vengono espletate le procedure d’ingresso in Albania. A Gjader invece la struttura allestita è adibita all’accertamento dei presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale e per il rimpatrio dei migranti nel caso che non avessero il diritto all’ingresso e relativa permanenza nel territorio italiano. Essi non potranno lasciare il centro fino alla conclusione delle procedure in atto e oltre l’esito delle stesse. La finalità dell’accordo ed in particolare sottolineiamo noi la “premura” della premier Giorgia Meloni era quello di far scattare -con queste decisioni- quel fattore “deterrenza” per contenere i flussi migratori, sulla scia del Patto Ue su Migrazione e Asilo, che praticamente entrerà in vigore -solamente- a giugno del 2026, in tutti i paesi Ue…ma che l’Italia ha provato ad anticipare “sorvolando” le regole ancora in vigore, facendo una forzatura politica…ed anche questo non è un piccolo dettaglio! Perché non si è pensato o si è consapevolmente ignorato quali potessero essere le conseguenze, escludendo le evidenti criticità messe ben in rilievo dai giuristi, da esperti in materia migratoria, da associazioni del mondo del volontariato laico e cattolico, dalle Ong…e da una parte del mondo politico più sensibile ai temi sociali, dei diritti umani, della giustizia.

Noi di queste molteplici criticità ne segnaliamo due molto importanti e che risulteranno prese in considerazione dalla sentenza della Corte di Giustizia europea. 1) Il problema dell’extraterritorialità; 2) La tutela dei diritti costituzionali nei centri di trattenimento (es. diritto alla salute e alla difesa) Sul primo punto i dubbi sono stati posti sulla compatibilità- dell’attuazione del trattenimento dei migranti- con il Diritto Comunitario (Ue) e i relativi diritti costituzionali a tutela degli stessi. Tanto che il Commissario europeo agli affari interni Ylva Johansson, nel 2023, in riferimento al Protocollo Italia-Albania affermava che “è al di fuori del diritto Ue”, nonostante la normativa italiana richiamasse quella europea. Non c’è stata una bocciatura politica in toto del patto Meloni-Rama, in quanto non si è direttamente certificato un divieto o un ostacolo alla normativa Ue…ma basta per capire l’anomalia, il disagio interpretativo e le posizioni da prendere, da parte delle istituzioni europee. Ma è sul piano giuridico, del diritto internazionale che invece la cosa è sìdiventata seria, in quanto la Corte di Giustizia europea ha posto dei paletti ben saldi e non superabili: l’ostacolo totale o parziale all’effettivo esercizio del diritto europeo. In concreto l’esame della domanda di asilo fuori dal territorio italiano- pure se quella frontiera extra UE in Albania è una frontiera a giurisdizione italiana- con le modalità acceleratecreerebbe un vulnus alla tutela piena dei diritti dei migranti, rispetto alle direttive europee esistenti che li prevedono e li richiamano, come l’assistenza legale, i modi e le strutture adeguate di accoglienza, le tutele speciali o percorsi preferenziali per le persone più vulnerabili.

Sul punto 2, la garanzia dei diritti costituzionalmente tutelati nelle aree albanesi, in questione, solleva incertezze sulla parità di trattamento tra i migranti collocati in Albania e quelli che vengono trasferiti direttamente in Italia, dopo il soccorso in mare o gli sbarchi in genere. I migranti portati nei centri albanesi, ad esempio non avrebbero un premesso di soggiorno per la richiesta d’asilo ma solo un attestato identificativo. La detenzione generalizzata dei migranticomporterebbe una violazione del divieto di trattenimento dei richiedenti la protezione internazionale, trattenimento che è ammesso solo per un tempo limitato e casi eccezionali, con la possibilità -quindi- di un ricorso e di un riesame all’autorità giudiziaria. In più nell’ambito della normativa nazionale, nei loro confronti non si terrebbe conto del rispetto della libertà personale prevista nell’art. 13 della Costituzione o del diritto di difesa che come dice la legge fondamentale dello Stato -all’art.24- èinviolabile in ogni stato e grado del procedimento. E ci fermiamo qui, perché crediamo che la cornice di questa “operazione” migranti/Albania sia stata evidenziata abbastanza, mostrando tutte le sue zavorre, le sue crepe, sul piano giuridico, etico, politicoe di civiltà.

Perciò difronte questo impianto normativo traballante, nel 2024 una volta entrata in vigore la legge di ratifica del Protocollo, con i primi casi di salvataggio in acque internazionali da parte della Guardia costiera e relativi trasferimenti in Albania, si sono imbattuti e dovuti esprimere -entro 5 giorni - i giudici italiani, per decidere se confermare e convalidare i trattenimenti dei migranti decisi con provvedimento amministrativo. I magistrati che avevano questo tipo di competenza fino a quel momento erano quelli delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione di cittadini Ue, istituite presso i tribunali ordinari e costituite collegialmente da 5 membri. Nel caso -in particolare- italo/albanese la normativa ha stabilito che competenti sarebbero stati i giudici della sezione specializzata di Roma. E la lororisposta sulle convalide, in tutti i casi sottoposti, non si è fatta attendere!

Non è stata favorevole ai desiderata dell’esecutivo Meloni e di tutto il centro-destra; perché o non si è convalidato il trattenimento- ritenendo illegittimo il provvedimento- o si è disapplicata la normativa, e proprio per capire e far totalmente luce sul piano giuridico si è sospesa anche la decisione, facendo ricorso alla Corte di Giustizia europea, segnalando ad essa: a) violazioni del Diritto internazionale; b) dubbi sulla prevalenza della legge italiana su quella comunitaria; c) richiesta dichiarimenti su come interpretare la definizione deiPaesi sicuri. Gli effetti delle decisioni prese dai giudici del Tribunale di Roma, ha determinato che quei migranti trattenuti, venissero portati in Italia. Sicuramente i giudici- nel loro agire- si sono richiamati e attenuti alla Costituzione sulla prevalenza della normativa europea, perché l’art.10 è chiarissimo al primo comma, quando dice: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciuto” E non citiamo il resto dell’articolo perché risulterebbe definitivamente illuminante ed esaustivo sulle  condizioni giuridiche che riguardano lo straniero, le tutele dello stesso, quando nel suo paese  non gode dell’effettivo esercizio delle libertà democratiche, e questo è il caso anche del migrante.

Ma questi provvedimenti della sezione specializzata romana, non sono stati incassati, recepiti e rispettati -in base al principio della separazione dei poteri dello Stato- daparte del potere esecutivo che ha aperto uno scontro con la magistratura definendo quei giudici “rossi” e le relative decisioni “politicizzate”. Non paga degli attacchi e critiche politiche rivolte loro, la maggioranza di governo è passata dalla teoria alla pratica, rendendo più concreto il proprio pensiero, come?...semplicemente cambiando -dall’oggi al domani- con ildecreto legge n.37 del 28 marzo 2025- rapido e diretto- le regole attuali sulle competenze. A decidere sulla convalida del trattenimento dei migranti in Albania, non saranno più i Tribunali ma giudici di grado superiore- la Corte d’Appello in formato standard di 3 magistrati/consiglieri per sezione- perché avrebbero potuto offrire una maggiore garanzia nel giudizio e una migliore verifica dei casi in oggetto. Questo è stato il mantra ufficiale che il centrodestra a sostegno della sua premier, Giorgia Meloni, ha fornito al Paese. Ma la realtà era ben diversa dall’apparenza, si voleva a tutti i costi far funzionare e riempire quei centri in Albania fino alla capienza massima di 400 unità, alla volta…ma come vedremo ne sono stati trattenuti poche o decine di migranti. Con il decreto legge- poi- si sono trasformati o meglio integrati i Centri già esistenti con Centri di Permanenza per i Rimpatri (CPR), nel senso che a Gjader verranno spostati e trasferiti dall’Italia i migranti irregolari destinatari di provvedimenti di espulsione, in attesa del rimpatrio. Rimpatrio che non ci sarà, così facilmente e velocemente, perché allo stato non esistono nella maggior parte dei paesi d’origine interessati, accordi con il governo italiano. Quindi resteranno, ritorneranno da noi!

Ritornando alla nuova funzione della Corte d’appello, nello specifico quella di Roma, segnaliamo che essa si è comportata -tale e quale- come i colleghi della sezione specializzata del Tribunale. Effettivamente non poteva fare diversamente, ci permettiamo di aggiungere. Il collegio dei giudici in tutte le situazioni di verifica, relative alle posizioni dei migranti, ha sollevato questioni di legittimità: a) sulle procedure che erano carenti di garanzie per gli stessi; b) sulla possibilità di presentare domande di asilo in Albania; c) se lo stesso trattenimento sia conforme con il diritto di asilo. Inoltre si è ancora una volta riproposta la questione di come intendere i cosiddetti “Paesi sicuri”, se nella loro completezza geografica/ territoriale oppure no, se solo per alcune categorie di persone in un determinato territorio del paese o di tutto il paese - fermo restando-che la lista de paesi sicuri sono gli Stati europei a stilarla, ampliarla e ridurla, anche singolarmente. Ma è doveroso ribadirlo che -dall’autorità giudiziaria italiana- non è stato mai messo in discussione, chi deve fare la lista. Pertanto, tutta la magistratura nei suoi vari gradi, prima e dopo il cambio, avvenuto con il decreto legge su indicato, si è appellata e rivolta alla giurisprudenza del massimo organismo europeo- la Corte di Giustizia europea- su punti, su temi specifici,con motivazioni diverse ma tutti convergenti sulle conclusioni: la tutela della persona e quindi dei diritti dei migranti in quanto persone, seguendo il faro della Costituzione e del Diritto internazionale in vigore.Ricorso che la Corte ha preso in esame a partire dal febbraio 2025, per poi giungere a sentenza il 1° agostodell’anno in corso. I giudici sono stati chiarissimi su tutto, dando ragione alle obiezioni e alle tesi esposte dai colleghi italiani. Sul tema dei Paesi sicuri si è così pronunciata:<< La designazione di Paesi terzi come Paesi di origine sicuri deve essere suscettibile di una revisione efficace da parte di un giudice>>.

Quindi le procedure di frontiera accelerate previste nel Protocollo Roma/Tirana, non sono sufficienti a garantire un equo trattamento, nel rispetto dei diritti dei migranti. Per cui anche se è lo Stato membro della Ue a stabilire -attraverso un atto legislativo, dopo la verifica di criteri, contesti, circostanze specifiche- il Paese sicuro, alla fine il controllo definitivo spetterà sempre alla giurisdizione, in questo caso quella italiana. << Uno stato membro non può includere nell’elenco dei Paesi di origine sicura -un Paese- che non offra una protezione sufficiente a tutta lapopolazione>> Inoltre i giudici di Lussemburgo precisano che l’effetto di quanto stabilito vincolaegualmente gli Stati membri dell’Unione e i giudici nazionali di ogni Stato, ai quali possa essere sottoposta una problematica simile. Naturalmente, la Cgue è ben consapevole che nel 2024 è stato approvato un nuovo regolamento dal Parlamento e dalConsiglio europeo sul Patto riguardante Asilo e Migrazione, che però entrerà in vigore solo nel giugno 2026, con norme che spingono all’esternalizzazione dell’esame delle domande di diritto d’asilo – verso paesi terzi- con le procedure di frontiera accelerate, ad eccezione di talune categorie di persone, ma fino ad allora, è stato ben ribadito, si applica il Diritto internazionale vigente, a meno che è il legislatore comunitario stesso che non voglia anticipare la data.Dal dispositivo della sentenza è altrettanto esplicito che sulla supremazia o prevalenza del diritto, è quello internazionale-europeo che prevale su quello nazionale o italiano, le cui leggi non possono violare il diritto Ue.

Di questo quadro più che esaustivo e certificato da un collegio di giudici provenienti da tutti gli Stati europei, con cultura giurisdizionale e formazione diversa, il massimo della garanzia decisionale, cosa dire di più?...se non che la nostra Sezione specializzata del Tribunale prima ed il collegio della Corte d’Appello di Roma-dopo- erano nel giusto, pienamente legittimati ad intervenire come hanno fatto su tutti i casi analizzati. Ad essere sconfessato in pieno è stato il nostro governo e la sua premier Giorgia Meloni, che di questo accordo ne ha creato una medaglia al petto, rivendicandolo come un successo continuo e da imitare. Il Protocollo italo-albanese è stato sostanzialmente bocciato, snaturato dalle sue radici fondanti; quei centri, di Gjader in particolare, che dovevano ospitare fino a 400 migranti per raggiungere annualmente a rotazione 3000 “ospiti” nelle strutture- salvati o prelevati in acque internazionali- per 28 giorni,il tempo previsto per legge per effettuare tutte leverifiche necessarie al rimpatrio o al diritto d’asilo, possiamo dirlo?!... non fun-zio-nerannooooo, almeno fino al 2026 e non è neanche detto che sia così per quella data!!! Chi ha responsabilità di governo in Italia, se ne faccia una ragione e cerchi di virare la direzione, la sua filosofia d’azione…giuridicamente incagliata se non addirittura respinta! Certamente siamo abituati epreparati agli eventuali escamotage o appigli legali e non ai quali la Meloni si legherà, e ci delizierà; come? Attaccando, cosa che ha già fatto immediatamente-dopo le toghe rosse italiane-quelle europee- di colore gialloblu- o addirittura ma crediamo di difficile attuazione, provare a convincere tutti gli Stati europei, tramite la Commissione Ue, ad anticipare l’entrata in vigore del Patto “Migrazione- Diritto d’Asilo”, rispetto al mese di giugno 2026, termine -però- indicato dagli stessi 27 Stati. Ed anche questo non è un piccolo dettaglio! Lo scopo del nostro Presidente del Consiglioè plasticamente evidente, gridare alle folle, al popoloitaliano, al potere giudiziario, all’Europa tutta…avete visto che avevamo ragione noi e non i giudici, quei giudici politicizzati? Ma ovviamente la Meloni deve sapere che non siamo su scherzi a parte e come lei non siamo neanche Alice nel paese delle Meraviglie!!!

Lo spostare più in là l’asticella della verità e ciò che è invece giuridicamente scontato, distraendo l’attenzione sul tema in questione- il suo flop migranti-cozza con l’intelligenza media dei cittadini italiani e non solo, mina la stessa credibilità del governo sul piano internazionale. Anche perché – ci permettiamo di segnalare- nel nuovo Patto è esplicitamente scritto che le procedure accelerate di frontiera o effettuate in zone di transito stabilite, possono essere applicate in Paesi terzi, solamente all’interno dell’Unione europea…e l’Albania non ne fa parte, proprio uno di quei piccolidettagli, di cui avevamo accennato prima!!! E tutto torna…e si fa subito sera! Ad oggi- quindi-resteranno aperti solo in misura limitata i C.P.R, che hanno ancora 27 ospiti-trattenuti dei 140 arrivati, poiché una parte molto ridotta è stata rimpatriata, la restante maggioranza è tornata in Italia.

Ma pure su codestanuova versione di restyling “di facciata”, dovràpronunciarsi la Corte di Giustizia europea, questa volta su richiesta della Corte suprema di Cassazione italiana, la quale ha sollevato il problema dell’utilizzo “legittimo” delle strutture dei centri di permanenza per il rimpatrio in Albania. Si vuole avere una indicazione chiara anche sulla compatibilità della domanda di asilo extra territoriale, con il diritto dell’Unione europea. Per i nostri magistrati il trattenimento si dispone “senzaprospettive predeterminate di rimpatrio”. Un altro punto sottoposto ai giudici di Lussemburgo è sul rispetto del principio del diritto del migrante a rimanere nel territorio italiano, dopo aver fatto domanda di protezione in Italia, che risulta il primo paese d’ingresso per lui e dovrebbe pertanto non essere trasferito altrove. I Cpr italiani- a giudizio della Corte di Cassazione-non possono equipararsi ai centri di Gjader.

Ci sono tanti altri dubbi e perplessità esposti dalla Cassazione – alla Cgue- che non stiamo ora qui ad elencare, perché sicuramente ci ritorneremo a tempo debito, quando arriverà la seconda sentenza, da Lussemburgo. Adesso lasciamo calare - tranquillamente- il sipario, perché il secondo atto della storia o purtroppo della farsa dal titolo “Protocollo Migranti: Help! Roma chiama Tiranaaa!” è ancora tutto da scrivere e da mettere in scena, auspicando nuovamente che sia interpretato con saggezza e sentimento- dai protagonisti- nel rispetto dei diritti della persona chiunque essa sia e da qualunque posto provenga, migranti compresi, in conformità e in osservanza del Diritto internazionale, sempre!

Sicuramente la Corte di giustizia europea opererà, esaminerà, vaglierà gli interrogativi, i quesiti giuridicipresentati alla sua attenzione, dalla Suprema Corteitaliana, stupendoci ancora e fornendoci dall’alto della sua giurisdizione lumi soddisfacenti, improntati al rispetto del valore della vita e al principio dell’umanità…che oggi ahimè- in molti angoli del mondo- è dolente e grida giustizia, pane, libertà, pace!

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